اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در یادداشتی با بررسی جایگاه سازمان‌های مردم‌نهاد در جامعه مدنی، طرح قانونی «ناظر بر تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد» مجلس دوازدهم را از منظر حقوقی و اجرایی بررسی کرده و بر ضرورت اصلاح چارچوب‌های قانونی فعالیت این سازمان‌ها تأکید کرده است.
به گزارش پایگاه خبری حکمرانی هوشمند، اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان معتقد است سازمان‌های مردم‌نهاد امروزه به‌عنوان یکی از ارکان مهم جامعه مدنی شناخته می‌شوند و نقش بسزایی در پیشبرد توسعه پایدار، تقویت حقوق شهروندی و ایجاد بسترهای مشارکت فعال مردم ایفا می‌کنند. به اعتقاد این اندیشکده، سازمان‌های مردم‌نهاد با فراهم آوردن زمینه‌ای برای بیان دیدگاه‌ها و مطالبات جامعه می‌توانند به بهبود حکمرانی هوشمند و افزایش مسئولیت‌پذیری دولت‌ها کمک کنند.
این اندیشکده استدلال می‌کند که نقش سازمان‌های مردم‌نهاد در حل مشکلات اجتماعی و فرهنگی و همچنین ارتقای شفافیت و پاسخگویی حکومتی، اهمیت توجه به قوانین مرتبط با تأسیس و فعالیت آن‌ها را بیش از پیش نمایان می‌سازد؛ بنابراین بررسی و اصلاح چارچوب‌های قانونی برای این سازمان‌ها ضرورت دارد.
بررسی طرح قانونی مجلس دوازدهم
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان با اشاره به جایگاه سازمان‌های مردم‌نهاد در جهان امروز، آن‌ها را واسطه‌ای مهم میان دولت و جامعه می‌داند که نقش کلیدی در تقویت مشارکت اجتماعی، حل مسائل عمومی و ارتقای حکمرانی مردمی دارند.
بر اساس این گزارش، طرح قانونی «ناظر بر تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد» مجلس دوازدهم از منظر تغییرات قانونی، چالش‌های حقوقی و پیشنهادهای اصلاحی مرتبط مورد تحلیل قرار گرفته است. همچنین تعارض‌های این طرح با اصل بیست‌وششم قانون اساسی درباره آزادی اجتماعات ارزیابی شده است.
این اندیشکده هدف این بررسی را رفع ابهامات، افزایش استقلال سمن‌ها و ارائه مدل‌های کارآمدتر عنوان می‌کند و معتقد است این گزارش می‌تواند دیدگاهی متعادل به سیاست‌گذاران ارائه دهد تا با حفظ شفافیت و پاسخگویی، مشارکت واقعی شهروندان افزایش یافته، موانع دیوانی کاهش پیدا کند و به تقویت جامعه مدنی ایران کمک شود.
آزادی اجتماعات در نظام حقوقی ایران
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان با اشاره به اصل بیست‌وششم قانون اساسی معتقد است این اصل به تأسیس و فعالیت آزاد تشکل‌های مردم‌نهاد با حفظ اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی و موازین اسلامی اشاره دارد و فعالیت آن‌ها نباید محدود شود.
در این گزارش استدلال شده است که طرح پیشنهادی این اصل را نقض کرده و محدودیت‌هایی ایجاد می‌کند. از نگاه اندیشکده، انتظار می‌رود دولت در فعالیت سمن‌ها نقش شفاف‌سازی و نظارت عادلانه داشته باشد، نه دخالت گسترده و کنترل رقابتی که ممکن است موجب اختلال شود.
این اندیشکده بر همین اساس تأکید می‌کند که لازم است چارچوب نظارت دولت بر سمن‌ها مورد تجدیدنظر قرار گیرد تا ضمن حفظ آزادی، نظم فعالیت‌ها نیز مختل نشود.
مقایسه اصل ۲۶ قانون اساسی و مفاد طرح
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان معتقد است اصل ۲۶ قانون اساسی تأسیس تشکل‌ها را آزاد اعلام می‌کند، اما طرح جدید نظام صدور مجوز اجباری را جایگزین کرده که از دیدگاه این اندیشکده مغایر با اصل مذکور است.
همچنین به اعتقاد این اندیشکده، شروط مبهم و فراتر از قانون اساسی مانند «التزام عملی» و «نداشتن سوءشهرت» در ماده ۷ طرح، محدودکننده هستند و تصمیم‌گیری درباره آن‌ها به شورای ارزیابی سپرده شده است؛ وضعیتی که به گفته اندیشکده می‌تواند امکان سوءاستفاده ایجاد کند.
اندیشکده همچنین شرط «عدم وابستگی به احزاب» را عاملی برای کاهش مشارکت سیاسی می‌داند و استدلال می‌کند که در مجموع، این موارد آزادی تشکل‌ها را به امتیازی کنترل‌شده تبدیل کرده که با اصل ۲۶ تضاد دارد.
موارد ممنوعیت تشکل‌ها در طرح
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در ادامه معتقد است طرح فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد را در حوزه‌های سیاسی، مالی و عملیاتی محدود می‌کند.
بر اساس این بررسی، طرح تشکل‌ها را غیرسیاسی تعریف کرده و فعالیت برای دستیابی به قدرت سیاسی یا تبلیغ انتخاباتی را ممنوع می‌داند، هرچند اندیشکده تأکید می‌کند که مرز این ممنوعیت باید دقیق‌تر تعیین شود.
از نظر مالی نیز دریافت کمک نقدی از غیر اعضا برای سرمایه‌گذاری ممنوع است و نقل‌وانتقال مالی بین‌المللی تنها با مجوز شورای ارزیابی مجاز خواهد بود تا از فعالیت انتفاعی جلوگیری شود. با این حال، اندیشکده معتقد است باید استقلال مالی تشکل‌ها حفظ شود تا وابسته به دولت نشوند.
همچنین هرگونه فعالیت بدون مجوز تأسیس و فعالیت شورای ارزیابی غیرقانونی است و همکاری با نهادهای بین‌المللی و سفارتخانه‌ها نیز مشروط به مجوز شده است که از نگاه گزارش به شفافیت کمک می‌کند.
حقوق و آزادی‌های تشکل‌ها در طرح
اندیشکده در ادامه به ماده ۴۵ طرح اشاره کرده و می‌گوید این ماده حقوقی مانند نظارت اجتماعی، برگزاری اجتماعات قانونی، فعالیت‌های فرهنگی و آموزشی، مشارکت در طرح‌های دولتی، حضور مشورتی در شوراهای عالی و دسترسی به رسانه ملی را برای تشکل‌ها به رسمیت می‌شناسد.
با این حال، این اندیشکده معتقد است بسیاری از این حقوق در مرز فعالیت اجتماعی و سیاسی قرار دارند. همچنین تبصره ماده ۲ قانون، نقد سیاسی را تنها مختص فعالیت حزبی می‌داند که به اعتقاد اندیشکده با حق مطالبه‌گری تشکل‌های مردم‌نهاد تعارض دارد.
در این گزارش استدلال شده است که تلاش قانونگذار برای تفکیک فعالیت سیاسی و اجتماعی، به تناقضاتی در طرح منجر شده است.
مبانی شخصیت حقوقی با تأمل در طرح
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در بخش دیگری از یادداشت خود، «شخصیت حقوقی» را به معنای حقوقی یک اجتماع مستمر از افراد می‌داند که برای رسیدن به هدفی مشترک شکل گرفته و به‌عنوان یک واحد مستقل با حقوق و تکالیف شناخته می‌شود.
به اعتقاد این اندیشکده، شخصیت حقوقی اساس ساختارهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مانند شرکت‌ها، احزاب و سازمان‌های مردم‌نهاد است و نتیجه تکامل تاریخی نیازها و اهداف انسانی محسوب می‌شود.
مبانی شخصیت حقوقی
اندیشکده در بررسی مبانی شخصیت حقوقی به دو دیدگاه اشاره می‌کند؛ گروهی آن را موجودیتی واقعی می‌دانند و گروهی دیگر آن را موجودیتی اعتباری و وابسته به اراده دولت تلقی می‌کنند.
با این حال، این اندیشکده استدلال می‌کند که شخصیت حقوقی در واقع یک اجتماع مستمر از افراد برای هدفی مشترک است که بدون اراده دولت نیز ممکن است به وجود بیاید، هرچند دولت وجود و فعالیت آن را رسمیت می‌بخشد.
بر اساس این گزارش، طرح مذکور نیز شخصیت حقوقی را مشروط به مجوزهای دولتی کرده و فعالیت بدون مجوز را جرم دانسته است. اندیشکده این رویکرد را رویکردی تأسیسی می‌داند و معتقد است چنین رویکردی بیانگر نادیده گرفتن واقعیت‌های اجتماعی موجود است.
تعدد قوانین در مواجهه با شخصیت حقوقی
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان معتقد است نظام حقوقی ایران فاقد ضابطه مشخص و یکپارچه‌ای برای احراز شخصیت حقوقی است و گروه‌های مختلف اشخاص حقوقی مشمول مقررات پراکنده و متعارض هستند.
در این گزارش آمده است که قانون تجارت ۱۳۱۱ شخصیت حقوقی را در سه دسته دولتی، تجاری و غیرتجاری تقسیم کرده که تمایز میان آن‌ها منطقی و لازم است.
در عین حال، اندیشکده اشاره می‌کند که قانونگذار برای تشکیلات غیرتجاری مانند احزاب و تشکل‌های مردم‌نهاد قوانین جداگانه‌ای تصویب کرده که این مسئله به پراکندگی مقررات و ابهام در نسبت این دسته‌ها منجر شده است.
همچنین در این گزارش آمده است که مرکز پژوهش‌های مجلس بر ضرورت وجود مرجع واحد صدور مجوز و نظارت تأکید دارد؛ چراکه تکثر مراجع باعث تعارض مقررات و مشکلات اجرایی شده است.
ایرادات تفکیک تشکل‌های مردم‌نهاد از تشکیلات غیرتجاری
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در ادامه، طرح جاری را به دلیل تعریف نامشخص و ناسازگار میان «تشکل‌های مردم‌نهاد» و «تشکیلات غیرتجاری» دارای مشکلات هنجاری می‌داند.
در این گزارش سه ایراد مشخص مورد اشاره قرار گرفته است:
- ماده ۸۰ برخی مصادیق را از شمول قانون تشکل‌ها خارج و فعالیت آن‌ها را محدود کرده، در حالی که می‌توانند شامل تعریف تشکل باشند؛
- نسبت و مرز میان تشکل‌ها و تشکیلات غیرتجاری روشن نیست؛
- تبصره‌ها عملکرد ناسازگار دارند؛ برای مثال، فعالیت حمایتی ـ خدماتی فقط در قالب تشکل‌ها مجاز دانسته شده، اما در قالب گروه‌های مردم‌نهاد بدون شخصیت حقوقی محدودیت ندارد که این موضوع به تناقض و برداشتی نادرست از شخصیت حقوقی منجر می‌شود.
این اندیشکده در مجموع معتقد است این ابهامات باعث محدودیت غیرمنطقی در فعالیت‌های تشکیلات غیرتجاری شده است.
بررسی وضوح و ادغام‌پذیری طرح
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در بخش دیگری از گزارش، طرح تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد را از نظر هماهنگی و پیوستگی با قوانین موجود بررسی کرده است.
هدف این بخش، شناسایی موارد تعارض یا همپوشانی با قوانین دیگر و ارزیابی میزان انطباق مواد طرح با اصول قانون‌نویسی است تا ضرورت یا عدم ضرورت اصلاحات پیشنهادی مشخص شود.
تناقضات در عنوان طرح، ابهامات و کلی‌گویی‌ها
این اندیشکده معتقد است طرح تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد با ابهامات و کلی‌گویی‌های متعددی مواجه است.
از جمله این موارد می‌توان به تناقض در نام‌گذاری و عدم تعریف واضح مفاهیمی مانند «شبکه» و «سند توسعه مشارکت» اشاره کرد.
همچنین طبقه‌بندی ناصحیح تشکل‌ها بدون تعریف دقیق دسته‌بندی‌ها و استفاده از عبارات کلی و مبهمی مانند «هدایت و توانمندسازی» و «تقویت گفتمان مشارکت» از دیگر ایرادات مطرح‌شده است.
به اعتقاد اندیشکده، این عبارات امکان تفسیرهای گسترده و مداخلات غیرضروری را فراهم می‌کنند و در مجموع باعث کاهش شفافیت و کارایی طرح و بروز چالش‌های حقوقی و اجرایی می‌شوند.
نسبت نیروی انسانی تشکل‌ها با قانون کار
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در ادامه به وضعیت نیروی انسانی تشکل‌ها پرداخته و می‌گوید طرح، نیروهای تشکل‌ها را به دو گروه داوطلب و غیرداوطلب تقسیم کرده و نیروی غیرداوطلب را مشمول قانون کار می‌داند.
بر اساس این طرح، داوطلبان بدون دریافت حقوق فعالیت می‌کنند و مشمول قانون کار نیستند که از نظر ماهیت منطقی است؛ اما به اعتقاد اندیشکده، مشکل اصلی نبود معیار مشخص برای تمایز میان این دو نوع نیروست که باعث ابهام و احتمال سوءاستفاده می‌شود.
این اندیشکده برای رفع این ابهام پیشنهاد می‌کند در متن طرح یا آیین‌نامه‌ها، معیارهای روشنی مانند ارائه تقاضانامه فعالیت داوطلبانه تعیین شود تا شمول قانون کار به‌طور دقیق مشخص شود.
همچنین اندیشکده تأکید می‌کند فعالیت در تشکل‌ها اساساً داوطلبانه و غیرانتفاعی است و تبصره مربوط باید استثنایی و محدود به امور تخصصی باشد.
ابهام در مفاهیم «حمایتی ـ خدماتی» و «توسعه اجتماعی»
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در بخش دیگری از یادداشت خود به مفهوم «حمایتی ـ خدماتی» و «توسعه اجتماعی» پرداخته است.
این اندیشکده معتقد است موضوع فعالیت تشکل‌ها در قوانین قبلی با ذکر مصادیق مشخص شده، اما طرح جدید از دو مفهوم بدون تعریف یا مثال استفاده کرده که در قوانین ایران سابقه ندارد.
همچنین در گزارش تأکید شده است که تبصره ۲ ماده ۳ آیین‌نامه تشکیل شورای اجتماعی کشور که در ماده ۴۵ طرح به آن ارجاع شده، منسوخ و دیگر در نظام حقوقی فعلی وجود ندارد.
پیشنهادهای اصلاحی اندیشکده
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در ادامه، پیشنهادهایی برای اصلاح طرح ارائه کرده است.
ماده ۲؛ اصلاح تعریف تشکل اجتماعی و تفکیک حزب از تشکل اجتماعی
در متن طرح آمده است:
«ماده ۲: تشکل اجتماعی که در این قانون به اختصار «تشکل» نامیده می‌شود، شخصیت حقوقی است که توسط اشخاص حقیقی به صورت داوطلبانه با رعایت مقررات مندرج در این قانون تأسیس شده و به صورتی غیردولتی، غیرانتفاعی و غیرسیاسی و با اهداف اجتماعی فعالیت می‌کند.»
پیشنهاد اصلاحی اندیشکده برای این ماده عبارت است از:
«نوعی تشکیلات غیرتجاری است که موضوع فعالیت آن غیر از کسب و مشارکت در قدرت سیاسی است و در این قانون به اختصار «تشکل» نامیده می‌شود.»
ماده ۶؛ کاهش مزایای تشکل‌های محلی برای ایجاد موازنه با سهولت فعالیت آن‌ها
در متن طرح درباره ماده ۶ آمده است:
«ماده ۶ – مقام مشورتی: سمتی در دستگاه‌ها است که در دو سطح عام و خاص به منظور ایجاد فرصت و امکان اظهارنظر، تصمیم‌سازی، نظارت، مطالبه‌گری و مشارکت فعال و مؤثر تشکل‌ها در امور اجتماعی موضوع فعالیت دستگاه به موجب آیین‌نامه موضوع ماده ۸۴ این قانون ایجاد می‌شود.»
پیشنهاد اصلاحی اندیشکده برای این ماده چنین است:
«تبصره: تشکل‌های محلی از امتیاز مصرح در این ماده برخوردار نیستند.»
ماده ۷؛ افزایش انطباق با قانون اساسی
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در بررسی ماده ۷ اعلام می‌کند که این ماده صلاحیت‌های مورد نیاز برای تأسیس و اداره تشکل را شامل صلاحیت‌های عمومی و تخصصی تعریف می‌کند.
صلاحیت‌های عمومی شامل اعتقاد به اسلام، با استثنای اقلیت‌های دینی، التزام به قانون اساسی، تابعیت ایرانی مدیران، عدم سابقه کیفری مؤثر، عدم وابستگی به گروه‌های غیرقانونی و نداشتن سوءشهرت است.
صلاحیت‌های تخصصی نیز بر اساس سند توسعه مشارکت و توسط دستگاه‌های مربوط تعیین و منتشر می‌شود.
پیشنهاد اصلاحی اندیشکده این است که صلاحیت به شرایط لازم برای تأسیس تشکل گفته شود که شامل موارد زیر است:
۱) اعتقاد به اسلام، با معافیت اقلیت‌های دینی؛
۲) داشتن تابعیت ایرانی برای اعضای هیئت‌مدیره و مدیران اصلی؛
۳) عدم محرومیت از حقوق اجتماعی؛
۴) عدم عضویت در احزاب و گروه‌های غیرقانونی.
جمع‌بندی
اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در جمع‌بندی این بررسی معتقد است طرح قانون تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد مجلس دوازدهم با اصل ۲۶ قانون اساسی مبنی بر آزادی تأسیس تشکل‌ها تعارض دارد.
این اندیشکده استدلال می‌کند که طرح با ایجاد شروط مبهم، نظام صدور مجوز اجباری و محدودیت‌های مالی و سیاسی، آزادی و استقلال سمن‌ها را کاهش می‌دهد.
همچنین به اعتقاد اندیشکده، ابهامات موجود در تعاریف و تضاد قوانین مختلف می‌تواند مشکلات حقوقی و اجرایی به دنبال داشته باشد.
بر اساس پیشنهادهای مطرح‌شده، اصلاح تعریف تشکل، شفاف‌سازی صلاحیت‌ها و کاهش محدودیت‌ها از جمله اقداماتی است که می‌تواند زمینه مشارکت واقعی شهروندان و تقویت جامعه مدنی را فراهم کند.
انتهای پیام