پژوهشگر اندیشکده پویاشهر، با بررسی ساختار درآمدی و هزینهای شهرداری تهران، معتقد است وابستگی مدیریت شهری به درآمدهای حاصل از حوزه شهرسازی، بهویژه فروش تراکم، تغییر کاربری و فروش املاک، میتواند پیامدهای بلندمدتی برای کیفیت شهر و زندگی شهروندان داشته باشد.
به گزارش پایگاه خبری حکمرانی هوشمند، امیرحسین عبداللهزاده با اشاره به یکی از چالشهای اصلی نظام برنامهریزی شهری، تأمین منابع مالی برای اجرای پروژههای عمرانی بزرگ مقیاس را از مسائل مهم مدیریت شهری میداند و استدلال میکند که در تهران بخش قابل توجهی از این منابع از محل درآمدهای حوزه شهرسازی تأمین شده است.
به گفته وی، این مسئله زمانی اهمیت بیشتری پیدا میکند که تأمین منابع مالی از مسیرهایی مانند تغییر کاربری، فروش تراکم و آنچه از آن با عنوان «شهر فروشی» یاد میشود، انجام شود؛ چراکه نحوه تأمین درآمد شهرداری مستقیماً بر چهره شهر و کیفیت توسعه آن اثر میگذارد.
این پژوهشگر شهری معتقد است در یک ساختار طبیعی و متوازن، میان میزان درآمد مدیریت شهری و کیفیت خدمات ارائه شده به شهروندان رابطه وجود دارد. با این حال، عبداللهزاده بر این باور است که بررسی ترکیب درآمدها و هزینههای شهرداری تهران پرسشهای جدی درباره پایداری این الگو ایجاد میکند.
وی با اشاره به سهم بالای پروژههای عمرانی، بهویژه پروژههای حملونقل و ترافیکی، در مصارف بودجه شهرداریها میگوید در چند دهه گذشته، بخش قابل توجهی از منابع مورد نیاز برای این پروژهها از محل فعالیتهای ساختمانی و تصمیمات حوزه شهرسازی تأمین شده است.
عبداللهزاده معتقد است این چرخه در نهایت میتواند به وضعیتی منجر شود که هم شهروندان و هم مدیریت شهری متضرر شوند. به گفته وی، از یک سو برخی پروژههای بزرگ مقیاس عمرانی الزاماً به اهداف اولیه خود دست پیدا نمیکنند و هزینه نهایی آنها نیز در بسیاری از موارد فاصله قابل توجهی با برآوردهای اولیه دارد؛ از سوی دیگر، منابع ارزشمند شهر برای تأمین هزینه این پروژهها با کمترین بازده ممکن در اختیار مدیریت شهری قرار میگیرد.
وی این وضعیت را نوعی «معامله دوسر باخت» برای شهر و شهروندان توصیف میکند و میگوید نتیجه چنین رویکردی میتواند کاهش کیفیت محیط شهری و افت کیفیت زیست شهری باشد.
تغییر ساختار مالی شهرداری تهران
عبداللهزاده در ادامه با مرور روند تحولات مالی شهرداری تهران، به تغییر جهت بودجهریزی مدیریت شهری در دهههای ۶۰ و ۷۰ اشاره میکند. به گفته وی، توسعه شبکه بزرگراهی و راهاندازی متروی تهران، نیازهای مالی جدیدی را به شهرداری تحمیل کرد؛ در حالی که کمکهای دولت به شهرداری از میانه دهه ۶۰ تقریباً متوقف شده بود و برخی منابع درآمدی نیز در اختیار مدیریت شهری قرار نمیگرفت.
این پژوهشگر میگوید در آغاز دهه ۸۰، بودجه شهرداری تهران کمتر از یک میلیارد دلار بود، اما با اجرای برنامههای گسترده در حوزه حملونقل، این رقم افزایش یافت و تأمین منابع لازم برای این رشد بودجهای، بیش از پیش به درآمدهای ناشی از ساختوساز و تراکم ساختمانی وابسته شد.
وی با اشاره به پروژههایی مانند تونل رسالت، تونل توحید، توسعه شبکه مترو، پل طبقاتی صدر و تونل نیایش معتقد است اجرای این پروژهها به منابع مالی سنگینی نیاز داشت و در شرایطی که منابع دولتی و درآمدهای پایدار پاسخگوی این نیاز نبودند، وابستگی شهرداری به ابزارهای مالی حوزه شهرسازی افزایش یافت.
به گفته عبداللهزاده، در ادامه دهه ۸۰ سیاستهایی مانند فروش تراکم، تغییر کاربری و صدور پروانههای خاص به تدریج به یکی از مهمترین ابزارهای تأمین منابع مالی شهرداری تهران تبدیل شدند و آثار این ساختار در دهه ۹۰ نیز ادامه پیدا کرد.
وی با اشاره به بودجه سال ۱۳۹۶ شهرداری تهران میگوید بودجه اسمی شهرداری در آن سال حدود ۱۷ همت بود که از این میزان حدود ۱۲ همت محقق شد. در مقابل، در سال ۱۴۰۰ بودجه اسمی شهرداری به حدود ۳۸ همت رسید، اما با توجه به افزایش شدید نرخ ارز، ارزش دلاری این بودجه به حدود ۱.۴ میلیارد دلار کاهش یافت.
عبداللهزاده بر این اساس استدلال میکند که کاهش قدرت مالی واقعی شهرداری در کنار افزایش هزینههای نگهداشت شهر، ظرفیت مدیریت شهری برای اجرای پروژههای بزرگ را محدود کرده است.
مترو؛ نمونهای از شکاف میان نیاز مالی و منابع پایدار
این پژوهشگر شهری با اشاره به هزینه ساخت مترو معتقد است هزینه ساخت هر کیلومتر مترو، با احتساب خط، ایستگاه، واگن و سیستم سیگنالینگ، بیش از ۳ هزار میلیارد تومان برآورد میشود.
به گفته وی، وقتی این رقم در کنار هدفگذاری برای احداث ۲۵۰ کیلومتر خط مترو و تکمیل شبکه بزرگراهی تهران قرار میگیرد، ابعاد منابع مالی مورد نیاز مدیریت شهری بسیار بزرگ خواهد بود.
عبداللهزاده میگوید در چنین شرایطی، درآمدهای پایدار نمیتوانند پاسخگوی نیازهای مالی شهرداری باشند. به گفته وی، سهم درآمدهای پایدار در ساختار مالی شهرداری کمتر از ۱۵ درصد کل بودجه بوده و حتی این میزان نیز برای پوشش کامل هزینههای حقوق و دستمزد کارکنان کافی نیست.
وی معتقد است همین مسئله باعث شده سه مسیر اصلی شامل فروش املاک، تغییر کاربری اراضی و فروش تراکم ساختمانی به مسیرهای مهم تأمین منابع مالی شهرداری تبدیل شوند.
پل صدر و نمونهای از فشار مالی بر شهرسازی
عبداللهزاده برای توضیح پیامدهای این ساختار، به تأمین مالی پروژه پل صدر اشاره میکند و میگوید در ابتدای دهه ۹۰ به شهرداری منطقه یک تکلیف شده بود ماهانه ۱۰۰ میلیارد تومان برای این پروژه تأمین کند.
به گفته وی، در شرایطی که تعداد متقاضیان صدور پروانه در این منطقه محدود بود و عوارض نیز پاسخگوی این حجم از نیاز مالی نبود، تأمین چنین رقمی عملاً به افزایش فشار برای تراکمفروشی منجر شد.
این پژوهشگر با اشاره به مصوبه «برج باغ» در سال ۱۳۸۶ میگوید پیش از آغاز پروژه پل صدر، صدور پروانه در باغات منطقه یک به شکل کنترلشده انجام میشد و سالانه تنها حدود ۶ تا ۱۰ پروانه با سطح اشغال ۱۸ درصد و حداکثر هشت طبقه صادر میشد.
وی اضافه میکند که با آغاز پروژه پل صدر در سال ۱۳۹۰، صدور پروانههای برج باغ با رشدی قابل توجه مواجه شد و در مدت کوتاهی بیش از ۱۰۰ پروانه صادر شد؛ در حالی که سطح اشغال به طور میانگین به بیش از ۵۰ درصد و تعداد طبقات به حدود ۱۴ طبقه افزایش پیدا کرد.
عبداللهزاده همچنین به جهش تعداد پروانههای ساختمانی تهران در سال ۱۳۹۰ اشاره میکند و میگوید در حالی که میانگین سالانه صدور پروانه در تهران حدود سه هزار فقره بود، این رقم در سال ۱۳۹۰ به شکل استثنائی به حدود ۳۰ هزار فقره رسید.
افزایش بودجه و کاهش تعداد پروانههای ساختمانی
این پژوهشگر اندیشکده پویاشهر معتقد است بررسی روند صدور پروانههای ساختمانی در سالهای بعد، نکته مهم دیگری را نشان میدهد. به گفته وی، تعداد پروانههای صادرشده پس از سال ۱۳۹۰ کاهش یافت و تا سال ۱۴۰۰ به میانگین حدود هشت هزار فقره در سال رسید.
عبداللهزاده میگوید در سه سال بعدی نیز با وجود تغییر فرآیند صدور پروانه، تعداد نهایی پروانههای صادرشده حدود پنج هزار فقره در سال باقی ماند؛ در حالی که بودجه شهرداری تهران از ۳۸ همت در سال ۱۴۰۰ به بیش از ۲۲۰ همت در سال ۱۴۰۴ افزایش یافته است.
وی معتقد است همزمانی افزایش شدید بودجه با کاهش تعداد پروانههای ساختمانی، فشار بیشتری بر حوزه شهرسازی وارد کرده و وابستگی به درآمدهای حاصل از این حوزه را افزایش داده است.
تراکمفروشی؛ درآمد محدود در برابر رانت گسترده
عبداللهزاده در بخش دیگری از تحلیل خود به بررسی آثار اقتصادی تصمیمات شهرسازی بر بازار مسکن میپردازد و معتقد است برای شناخت دقیق این آثار باید تصمیمات شهرسازی را از منظر اقتصادی و بر اساس اعداد و دادههای واقعی بررسی کرد.
به گفته وی، در مطالعهای روی ۴۵۰۰ فقره پروانه ساختمانی صادرشده در شهرداری تهران طی هشت ماه نخست سال ۱۴۰۳، هزینههای مختلف از جمله قیمت زمین، مصالح، نیروی انسانی، ماشینآلات، عوارض شهرداری، بیمه، مالیات و هزینههای نظام مهندسی مورد بررسی قرار گرفته است.
این پژوهشگر میگوید در صورتی که پروانه ساختمانی مطابق طرح تفصیلی صادر شود، سهم عوارض صدور پروانه از هزینه ساخت در مناطق ۲۲ گانه تهران حدود ۸ تا ۱۱ درصد است؛ اما در صورت اعطای مازاد تراکم از طریق فروش تراکم، سهم این عوارض به حدود ۲ تا ۳ درصد هزینه ساخت کاهش مییابد.
عبداللهزاده همچنین با اشاره به سهم درآمدهای شهرسازی در بودجه شهرداری تهران، استدلال میکند که حدود دو سوم درآمد شهرداری از عوارض مرتبط با حوزه شهرسازی تأمین میشود.
وی برای توضیح این موضوع، دو سناریو را مطرح میکند. در سناریوی نخست، برای تحقق ۲۰ همت درآمد شهرسازی، حدود چهار هزار همت سرمایهگذاری در ملک و زمین و ۴۶۰۰ همت هزینه ساخت مورد نیاز است. در این حالت حدود ۲.۰۸ میلیون مترمربع زیربنا و نزدیک به ۱۴ هزار و ۹۰۰ واحد مسکونی تولید خواهد شد.
در سناریوی دوم، یعنی تأمین درآمد از طریق اعطای مازاد تراکم، برای دستیابی به همان ۲۰ همت درآمد شهرداری، حدود ۵۶۰۰ همت سرمایه در ملک و زمین و نزدیک به ۹۵۰۰ همت هزینه ساخت نیاز خواهد بود. این فرآیند حدود ۲.۵ میلیون مترمربع زیربنا و ۱۸ هزار واحد مسکونی ایجاد میکند.
به اعتقاد عبداللهزاده، مقایسه این دو سناریو نشان میدهد که در حالی که درآمد شهرداری در هر دو حالت ثابت است، در سناریوی تراکمفروشی درآمد بیشتری نصیب دولت و نظام مهندسی میشود و تعداد واحدهای مسکونی نیز افزایش مییابد، بدون آنکه درآمد شهرداری متناسب با این افزایش تغییر کند.
۱۱۰۰ همت رانت در برابر ۵۰ همت درآمد شهرداری
این پژوهشگر با اشاره به پژوهشی درباره مصوبات کمیسیون ماده ۵ شهر تهران در فاصله مهر ۱۴۰۰ تا تیر ۱۴۰۳ میگوید در این مطالعه ۸۷۰ پرونده بررسی شده و در مجموع حدود ۲۱ میلیون مترمربع تراکم مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی به متقاضیان اختصاص یافته است.
به گفته عبداللهزاده، این میزان تراکم مازاد، ظرفیت جمعیتپذیری تهران را حدود ۴۰۰ هزار نفر افزایش داده و در مقابل، رانتی بالغ بر ۱۱۰۰ همت برای مالکان و متقاضیان ایجاد کرده است؛ در حالی که کل درآمد شهرداری از این میزان تراکم حدود ۵۰ همت بوده است.
وی معتقد است این ارقام نشان میدهد بخش قابل توجهی از ارزش اقتصادی ایجادشده در نتیجه تصمیمات شهرسازی، الزاماً به مدیریت شهری بازنمیگردد و در مقابل، آثار جمعیتی و زیرساختی آن بر شهر باقی میماند.
عبداللهزاده در همین زمینه تأکید میکند که در برخی پروژهها، افزایش تراکم میتواند فشار بیشتری بر زیرساختهای شهری، حملونقل، خدمات عمومی و کیفیت زندگی شهروندان وارد کند؛ در حالی که سهم مستقیم شهرداری از ارزش ایجادشده محدود باقی میماند.
ضرورت حرکت به سمت «شهرسازی عددی»
عبداللهزاده در نهایت معتقد است شهرسازی باید بیش از گذشته با اقتصاد پیوند بخورد و تصمیمات شهرسازانه باید بر مبنای آثار واقعی و قابل محاسبه آنها ارزیابی شوند.
وی تأکید میکند که بسیاری از طرحهای شهرسازی بر اساس پیشبینیهایی درباره آینده شکل میگیرند، اما اگر این پیشبینیها به دادههای اقتصادی و واقعیات میدانی متصل نباشند، ممکن است نتایج مورد انتظار را ایجاد نکنند.
این پژوهشگر بر ضرورت حرکت به سمت نوعی «شهرسازی عددی» تأکید دارد؛ رویکردی که در آن پیش از اتخاذ هر تصمیم شهرسازی، آثار اقتصادی آن قابل محاسبه باشد.
به گفته عبداللهزاده، باید مشخص شود هر تصمیم شهرسازی چه میزان رانت ایجاد میکند، چه مقدار ارزش اقتصادی به وجود میآورد و چه پیامدهایی برای فساد مالی، سرمایهگذاری، جمعیتپذیری، زیرساخت و کیفیت زندگی شهروندان دارد.
وی معتقد است بدون تجهیز شهرسازان و مدیران شهری به ابزارهای محاسبهپذیری اقتصادی، نمیتوان حکمرانی و حکمروایی در حوزه شهرسازی را به شکل مطلوب پیش برد.
عبداللهزاده در جمعبندی دیدگاه خود میگوید تعریف و اجرای پروژههای بزرگ مقیاس عمرانی بدون توجه به مدل تأمین مالی و پیامدهای اقتصادی آنها میتواند به تشدید مشکلات شهر منجر شود. از همین رو، به اعتقاد وی، تصمیمگیری درباره این پروژهها باید پیش از مرحله اجرا، از منظر اقتصادی، اجتماعی و اثرات آن بر منابع و کیفیت زندگی شهروندان به دقت ارزیابی شود.
انتهای پیام
